中國內(nèi)部審計協(xié)會?2022-01-14 16:00 發(fā)表于北京

以下文章來源于審計觀察，作者任青

審計觀察.

中華人民共和國審計署主管，中國時代經(jīng)濟出版社有限公司主辦

工程質(zhì)量關系到經(jīng)濟建設的高質(zhì)量發(fā)展水平，國務院辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設部曾多次發(fā)文要求加強工程質(zhì)量管理，但有些企業(yè)（本文指建設單位）投資建設項目的工程質(zhì)量仍然存在問題。如在抽查項目經(jīng)理近一個月到崗天數(shù)時，還存在技術管理人員未到崗而采集簽名信息情況，此情況已被地方政府部門通報批評，其中個別國有企業(yè)也在通報名單中。這些企業(yè)的工程質(zhì)量令人擔憂，亟須完善企業(yè)工程質(zhì)量內(nèi)部控制。

一、工程質(zhì)量管理不到位的主要原因

(一）企業(yè)工程質(zhì)量內(nèi)部控制存在缺陷

有些企業(yè)不重視內(nèi)部控制制度建設，工程質(zhì)量內(nèi)部控制制度未建立或流于形式，企業(yè)相關管理人員和員工未能正確履行職責，無法保障工程質(zhì)量。有的大型企業(yè)對工程項目采用分散管理方式，企業(yè)內(nèi)部職能部門或所屬小型企業(yè)獨自管理工程項目業(yè)務活動全過程，未建立相互制約的工作機制，無法實施有效的內(nèi)部控制，大型企業(yè)的多層級管理體系無法有效管控工程質(zhì)量。

(二）監(jiān)理、檢測單位未能合規(guī)執(zhí)業(yè)

有些監(jiān)理單位未建立內(nèi)部控制制度或內(nèi)部控制未有效運行，監(jiān)理人員未能正確履行職責和規(guī)范執(zhí)業(yè)，甚至未到崗履職，無法保障工程質(zhì)量。有些檢測單位執(zhí)業(yè)理念不正確，違規(guī)執(zhí)業(yè)，無法保障檢測報告真實性，未能如實反映工程質(zhì)量缺陷問題。國務院辦公廳于2017年2月印發(fā)《關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（簡稱《意見》），要求“加強工程質(zhì)量檢測機構管理，嚴厲打擊出具虛假報告等行為”。檢測單位出具虛假檢測報告現(xiàn)象不是個案，嚴重影響工程質(zhì)量檢測行業(yè)的整體信譽，影響檢測報告可信度。

(三）地方政府部門監(jiān)管方法有待改進

有的地方政府部門要求新建住宅的工程質(zhì)量經(jīng)工程建設各方主體簽章確認、竣工驗收合格后，還應由建設單位組織購房人對房屋施工質(zhì)量進行查驗，查驗合格才能交付使用。此方法無法查驗出該工程項目所有工程質(zhì)量缺陷，無法作為監(jiān)理、檢測單位未能合規(guī)執(zhí)業(yè)的補救措施，折射出政府監(jiān)管方法和力度有待改進。

(四）未能正確審計工程質(zhì)量內(nèi)部控制

工程質(zhì)量反映企業(yè)工程質(zhì)量內(nèi)部控制水平，內(nèi)部審計應監(jiān)督檢查工程質(zhì)量內(nèi)部控制有效性，但有些內(nèi)部審計機構及其人員未執(zhí)行或未認真執(zhí)行工程質(zhì)量內(nèi)部控制審計程序。有些經(jīng)濟責任審計項目也未關注工程質(zhì)量問題，未對企業(yè)的工程質(zhì)量內(nèi)部控制進行審計。

二、審計工程質(zhì)量內(nèi)部控制的重要性

(一）內(nèi)控規(guī)范要求審計監(jiān)督內(nèi)部控制全體系

財政部等五部委于2010年4月印發(fā)的《企業(yè)內(nèi)部控制應用指引》（簡稱《內(nèi)控指引》）中《企業(yè)內(nèi)部控制應用指引第11號——工程項目》明確“企業(yè)應當建立和完善工程項目各項管理制度……確保工程項目的質(zhì)量”。財政部等五部委于2008年5月印發(fā)的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（簡稱《內(nèi)控規(guī)范》）要求“內(nèi)部審計機構應當結(jié)合內(nèi)部審計監(jiān)督，對內(nèi)部控制的有效性進行監(jiān)督檢查”。即內(nèi)部審計機構及其人員應監(jiān)督檢查內(nèi)部控制全體系，包括工程質(zhì)量內(nèi)部控制。

(二）內(nèi)控審計準則要求審查工程質(zhì)量內(nèi)部控制有效性

中國內(nèi)部審計協(xié)會于2013年8月發(fā)布《內(nèi)部審計具體準則——內(nèi)部控制審計》，明確“內(nèi)部審計的責任是對內(nèi)部控制設計和運行的有效性進行審查和評價……促進組織改善內(nèi)部控制及風險管理”，同時明確“內(nèi)部審計人員根據(jù)管理需求和業(yè)務活動的特點，可以針對……工程項目……等，對業(yè)務層面內(nèi)部控制的設計和運行情況進行審查和評價”，包括對工程質(zhì)量內(nèi)部控制設計和運行的有效性進行審查和評價。

(三）建設項目審計實務指南要求檢查測試工程質(zhì)量內(nèi)部控制

中國內(nèi)部審計協(xié)會發(fā)布的、于2021年8月起施行的《第3201號內(nèi)部審計實務指南——建設項目審計》（簡稱《指南》）明確建設項目質(zhì)量管理審計內(nèi)容，審計工程質(zhì)量及其管理，檢查并測試工程質(zhì)量內(nèi)部控制。明確“國家審計機關和審計人員……也可參考使用本指南”。

(四）經(jīng)濟責任審計規(guī)定和準則均要求審計工程質(zhì)量內(nèi)部控制

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年7月印發(fā)《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，明確?“經(jīng)濟責任審計應當以……公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配和使用為基礎……依規(guī)依法確定審計內(nèi)容”，同時明確經(jīng)濟責任審計內(nèi)容包括“企業(yè)法人治理結(jié)構的建立、健全和運行情況，內(nèi)部控制制度的制定和執(zhí)行情況”。中國內(nèi)部審計協(xié)會于2021年2月發(fā)布《內(nèi)部審計具體準則——經(jīng)濟責任審計》，明確“經(jīng)濟責任審計的主要內(nèi)容一般包括……管理制度的健全和完善，特別是內(nèi)部控制和風險管理制度的制定和執(zhí)行情況……重要經(jīng)濟項目的投資、建設、管理及效益情況”。無論是國家審計機關及其審計人員，還是企業(yè)內(nèi)部審計機構及其人員，都必須對工程質(zhì)量的內(nèi)部控制制度和執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督。

三、強化審計監(jiān)督合力 并完善工程質(zhì)量內(nèi)部控制的措施

(一）國家審計與內(nèi)部審計協(xié)同監(jiān)督，強化審計監(jiān)督合力

一是國家審計監(jiān)督檢查內(nèi)部審計工作質(zhì)量。企業(yè)內(nèi)部審計機構及其人員監(jiān)督檢查工程質(zhì)量的內(nèi)部控制有效性，相關審計報告報送本地區(qū)審計機關，接受審計機關的監(jiān)督和指導，并作為審計機關進行經(jīng)濟責任審計的參考內(nèi)容，提高審計工作效率，實現(xiàn)國家審計與內(nèi)部審計協(xié)同監(jiān)督。

二是審計工程質(zhì)量監(jiān)管事項。將工程質(zhì)量監(jiān)管事項作為地方政府工作績效考核內(nèi)容，作為黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計內(nèi)容。通過經(jīng)濟責任審計，督促地方政府積極解決本地區(qū)存在的工程質(zhì)量及管理問題，充分發(fā)揮地方政府監(jiān)管作用，優(yōu)化營商環(huán)境，為企業(yè)排憂解難，營造企業(yè)內(nèi)部控制正常運行的良好氛圍。

三是進一步增強協(xié)同監(jiān)督力度。中央審計委員會辦公室、審計署于2021年6月22日印發(fā)《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，明確國家審計工作包括國有企業(yè)審計和經(jīng)濟責任審計，明確“加強對國有及國有資本占控股或主導地位的國有企業(yè)以及國有資本監(jiān)管部門的審計”。將增加對國有企業(yè)的審計頻次和審計內(nèi)容，進一步增強國家審計與內(nèi)部審計協(xié)同監(jiān)督的力度，強化審計監(jiān)督合力。

(二）審計工程質(zhì)量管理資料，檢查工程質(zhì)量的內(nèi)部控制有效性

一是工程建設各方主體應貫徹執(zhí)行《質(zhì)量手冊》。住房城鄉(xiāng)建設部于2018年9月印發(fā)《工程質(zhì)量安全手冊（試行）》（簡稱《質(zhì)量手冊》），明確工程建設各方主體行為準則、工程實體質(zhì)量控制、質(zhì)量管理資料、安全管理資料等內(nèi)容，質(zhì)量管理資料包括建筑材料進場檢驗資料、施工試驗檢測資料、施工記錄和質(zhì)量驗收記錄等4項資料類別，各省級住房城鄉(xiāng)建設主管部門可在《質(zhì)量手冊》的基礎上，制定實施細則。要求建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理、檢測等工程建設各方主體依法對工程質(zhì)量安全負責，應將工程質(zhì)量安全要求落實到每個工程項目、每個員工，落實到工程建設全過程。

二是以《質(zhì)量手冊》為審計依據(jù)?！吨改稀返谝徽隆案攀觥钡诙?jié)“建設項目審計要求”明確審計要與組織內(nèi)部管理工作協(xié)同，“以組織內(nèi)部與建設項目相關的管理制度為標準”?！顿|(zhì)量手冊》是組織制定建設項目相關管理制度的依據(jù)，可以作為審計依據(jù)。

三是檢查內(nèi)部控制有效性。企業(yè)內(nèi)部審計機構及其人員根據(jù)《指南》要求，審查工程項目的質(zhì)量管理資料是否合規(guī)，是否符合《質(zhì)量手冊》要求，審查監(jiān)理單位和檢測單位執(zhí)業(yè)過程所形成的隨機抽樣資料、原始記錄、檢測報告等信息合理性，分析判斷工程質(zhì)量的內(nèi)部控制有效性。同理，還可以審計工程項目的安全管理資料。

四是檢查工程質(zhì)量管理資料真實性。工程質(zhì)量存在問題的，后期會進行維修，這筆支出由施工單位或本企業(yè)支付。分析工程項目竣工后的維修情況和維修費用，結(jié)合實地查驗，判斷工程質(zhì)量是否存在缺陷，分析、審查工程質(zhì)量管理資料真實性和合理性。

五是隨機抽查和督促整改。為了提高審計工作效率，節(jié)約審計人力資源和成本，大型工程項目可以全面審計工程質(zhì)量管理情況，而小型工程項目可采用隨機抽查和督促整改方式。即將某時間段的眾多小型工程項目進行編號，分為若干批次（組），按照一定比率隨機抽查，結(jié)合實地查驗，審查工程質(zhì)量管理資料完整性和合理性。若存在問題，則本批次全部退回本企業(yè)工程管理部門，進行審計整改和自查整改未抽檢的工程項目，之后再次隨機抽查本批次，直至整改到位。

(三）強化責任追究

國務院辦公廳于2019年9月印發(fā)《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)住房城鄉(xiāng)建設部關于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)指導意見的通知》（簡稱《通知》），要求“嚴格監(jiān)管執(zhí)法。加大建筑工程質(zhì)量責任追究力度，強化工程質(zhì)量終身責任落實”，對違反有關規(guī)定的單位和個人依法追究責任。通過強化責任追究，督促企業(yè)完善工程質(zhì)量內(nèi)部控制，確保工程質(zhì)量創(chuàng)優(yōu)達標。

(四）約定經(jīng)濟合同相關內(nèi)容，厘清工程建設各方主體責任

按照《質(zhì)量手冊》內(nèi)容，在相關經(jīng)濟合同中進行約定和增補內(nèi)容，厘清工程建設各方主體責任。監(jiān)理單位和檢測單位執(zhí)業(yè)過程所形成的隨機抽樣資料、原始記錄等信息需向企業(yè)提供，實現(xiàn)執(zhí)業(yè)責任可追溯。防范監(jiān)理、檢測單位弄虛作假，篡改所保存的資料和記錄，逃避、推卸責任。企業(yè)督促監(jiān)理、檢測單位和人員合規(guī)執(zhí)業(yè)，為保障工程質(zhì)量把好關。??

(五）通過審計整改，完善工程質(zhì)量內(nèi)部控制

一是完善內(nèi)部控制制度。企業(yè)應按照《內(nèi)控規(guī)范》和《內(nèi)控指引》要求，結(jié)合《質(zhì)量手冊》具體內(nèi)容，建立健全工程質(zhì)量的內(nèi)部控制制度，加強績效考核，督促企業(yè)相關管理人員和員工認真履行職責。

二是實行相互制約機制。為了加強工程質(zhì)量管理，及時發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量及其管理存在的問題，企業(yè)內(nèi)部職能部門不能獨自執(zhí)行工程項目業(yè)務活動全過程，工程項目的管理部門與使用部門不能為同一部門，兩者職能相分離。所屬小型企業(yè)的工程項目由上級企業(yè)派駐工程管理人員，集中管理，提高工作效率，節(jié)約人力資源和成本，堵住管理漏洞。??

三是實行工程項目信息化管理?！秲?nèi)控規(guī)范》要求“企業(yè)應當運用信息技術加強內(nèi)部控制，建立與經(jīng)營管理相適應的信息系統(tǒng)，促進內(nèi)部控制流程與信息系統(tǒng)的有機結(jié)合，實現(xiàn)對業(yè)務和事項的自動控制，減少或消除人為操縱因素”。企業(yè)按照此要求實行工程項目信息化管理，建立工程項目管理信息系統(tǒng)，收集施工圖、竣工圖、工程簽證單和經(jīng)濟合同等電子版或紙質(zhì)版的掃描文檔、圖像，收集工程管理過程的各種內(nèi)業(yè)資料，包括質(zhì)量管理資料和安全管理資料。在信息系統(tǒng)上，實行相關業(yè)務活動的審核和審批，形成相互制約的工作機制。

四是強化企業(yè)首要責任。《意見》要求“嚴格落實工程質(zhì)量責任……特別要強化建設單位的首要責任”。《通知》要求“突出建設單位首要責任。建設單位應加強對工程建設全過程的質(zhì)量管理，嚴格履行法定程序和質(zhì)量責任”。企業(yè)作為建設單位，必須擔當此責任，主動作為，克服工作中的困難，督促工程建設其他主體按照《質(zhì)量手冊》規(guī)范自身行為。企業(yè)將所發(fā)現(xiàn)的問題及時報送本地區(qū)住房城鄉(xiāng)建設主管部門，使得政府監(jiān)管的信息內(nèi)容更詳實，實行更有效的政府監(jiān)管。????

總之，實行國家審計和內(nèi)部審計協(xié)同監(jiān)督，強化審計監(jiān)督合力，督促工程建設各方主體合規(guī)履職，促進地方政府部門優(yōu)化監(jiān)管工作，保障工程質(zhì)量。國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量，應積極提升工程質(zhì)量內(nèi)部控制水平，為其他所有制企業(yè)作表率，實現(xiàn)國民經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。